W 2024 r. Węgry, podobnie jak dziewięć innych państw, będą świętować dwudziestolecie członkostwa w Unii Europejskiej. W tym samym roku, 1 lipca, obejmą półroczne przewodnictwo w Radzie UE. Na Węgrzech od ponad dekady obecna jest narracja antyunijna. Jej egzemplifikacją są kolejne wymierzone w instytucje unijne kampanie (tzw. narodowe konsultacje) oraz polityka konfrontacji, której ostatnim przejawem była postawa węgierskiego premiera w czasie grudniowego szczytu Rady Europejskiej. Viktor Orbán zawetował pakiet pomocy finansowej dla Ukrainy o wartości 50 mld euro, a w trakcie głosowania nad rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych z naszym wschodnim sąsiadem opuścił salę posiedzeń.
Wydarzenie to jest dobrym przyczynkiem do syntetycznych rozważań dotyczących tego, czy HUexit jest możliwy. Dlaczego ta okoliczność jest tak ważna? Po raz pierwszy Węgry okazały się być jedynym państwem, które definitywnie nie wyraziło zgody na coś, co wpływa na żywotne interesy Unii Europejskiej. I chociaż ostatecznie Orbán nie zawetował rozpoczęcia rozmów akcesyjnych, to w konsekwencji najpewniej zmusił Komisję Europejską do poszukiwania alternatywnych metod wsparcia Ukrainy (w oparciu np. o jej indywidualne umowy z państwami członkowskimi). W narracji węgierskiego premiera pojawił się również nowy wątek. Orbán stwierdził, że choć Węgry nie popierały decyzji o rozpoczęciu rozmów z Ukrainą, nie zablokowały jej, ponieważ „nalegało na nią 26 państw”, jednak zapadła ona „bez Węgier”. Opowieść o braku zgody na rozszerzenie, uznawanie decyzji dotyczącej tej kwestii za błędną oraz podkreślanie możliwości wetowania negocjacji z Kijowem na każdym etapie – takie wątki dominują w dyskursie medialnym prowadzonym przez Budapeszt.
Grudniowy szczyt Rady Europejskiej był punktem kulminacyjnym „polityki zwarcia” z instytucjami europejskimi, która prowadzona jest przez rząd węgierski. Viktor Orbán nie zmienił swojego podejścia pomimo rozmów z przewodniczącym Rady Europejskiej Charles’em Michelem oraz prezydentem Francji Emmanuelem Macronem. W powszechnym obiegu dominował pogląd, że polityka Budapesztu opiera się na szantażu. Węgry miały zmienić zdanie w zamian za odblokowanie funduszy unijnych. Nie byłem zwolennikiem tej tezy, czemu dałem wyraz w opinii „Węgry wobec członkostwa Ukrainy w Unii Europejskiej”, opublikowanej 13 grudnia 2023 r. w Centrum Analiz MISO.
Stałem na stanowisku, że nawet gdyby przy okazji szczytu unijnego odblokowano część pieniędzy dla Węgier, to byłaby to konsekwencja reformy sądownictwa przeprowadzonej w oparciu o porozumienie wypracowane z urzędnikami UE, a nie ustępstwo wobec Budapesztu. Faktycznie w przeddzień rozpoczęcia grudniowego szczytu zakomunikowano, iż Komisja Europejska odblokuje Węgrom 10 mld euro, a wiceprzewodnicząca Věra Jourová zapewniła, iż decyzja w tej sprawie nie jest powiązana z kwestią ukraińską, a wynika z przeprowadzonej przez Budapeszt reformy sądownictwa. Opinia publiczna, podobnie jak duża część analityków, uznała jednak, że w związku z tym strona węgierska nie zawetuje pomocy dla Ukrainy. Takie założenie wydawało się tym bardziej uzasadnione, że 12 grudnia Balázs Orbán, szef gabinetu politycznego Viktora Orbána, w wypowiedzi dla Bloomberga wskazał, iż Budapeszt mógłby rozważyć polityczne porozumienie w sprawie Ukrainy w sytuacji, w której UE odblokowałaby wszystkie przyznane mu środki, to jest 30 mld euro.
Tymczasem 10 stycznia 2024 r. na Węgrzech dobiegną końca konsultacje narodowe, które odbywają się pod hasłem ochrony suwerenności. Promuje je slogan: „Nie będziemy tańczyć, jak nam grają”. Wydźwięk tego plebiscytu jest jednoznacznie krytyczny wobec UE. Brukseli zarzuca się m.in. chęć ściągnięcia kolejnych migrantów, ale także zlikwidowania dopłat do energii czy kredytów. Pod koniec listopada 2023 r. dziennikarz śledczy Szabolcs Panyi napisał, że władze węgierskie rozważają możliwość zorganizowania referendum ogólnokrajowego. Miałoby ono odbyć się w dniu wyborów do Parlamentu Europejskiego i samorządów, to jest 9 czerwca 2024 r., a jego uczestników zapytano by o to, czy chcą, aby Komisja Europejska uwolniła zamrożone dla Węgier fundusze. W zamyśle rządzących niewypłacenie pieniędzy dałoby im legitymację do HUexitu. Brzmi to surrealistycznie, a sam autor newsa podkreślał, że „na tym etapie wydaje się to być tylko scenariuszem, a nie w pełni opracowanym lub zatwierdzonym planem”. Warto jednak zauważyć, że w narracji budowanej przez Budapeszt wokół wypłaty środków unijnych od dawna wskazuje się na niesprawiedliwość polegającą na tym, że Ukrainie się pomaga, podczas gdy Węgrom nie wypłaca się pieniędzy. Członkowie węgierskiego rządu przekonują, że UE nie odmraża środków dla Budapesztu, bowiem tych fizycznie już nie ma, gdyż zostały przetransferowane do Ukrainy. W przywołanych konsultacjach narodowych jedno z pytań dotyczyło pomocy finansowej dla Kijowa. Oczekiwana przez rząd odpowiedź brzmiała: „Nie płaćmy więcej na wsparcie Ukrainy, dopóki nie otrzymamy należnych nam pieniędzy”. Kluczowe jest tutaj sformułowanie „należne pieniądze”.
Odpowiedź na pytanie o to, czy HUexit jest możliwy, pozostaje zarazem prosta i skomplikowana. Z perspektywy interesu narodowego Węgier decyzja o wystąpieniu z UE byłaby pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia logicznego. Co więcej, można byłoby ją jednoznacznie zaklasyfikować jako działanie sprzeczne z interesem narodowym. Praktyka polityczna to potwierdza. Choć Fidesz deklaruje zmniejszenie uzależnienia od rynku unijnego, Unia Europejska wciąż pozostaje największym i najważniejszym partnerem handlowym Węgier. Sytuacja nie zmienia się od lat mimo ogłoszenia po 2010 r. doktryny „otwarcia na Wschód”, której celem było zacieśnienie współpracy z państwami Bliskiego Wschodu czy Azji. W ostatnich latach węgierskie władze czynią wiele, by zyskać status regionalnego rzecznika interesów Chin, jednak nie zmienia to w sposób zasadniczy relacji gospodarczych z Zachodem.
Tylko jedna partia na węgierskiej scenie politycznej kontestuje obecność w UE – skrajnie prawicowy Mi Hazánk, którego członkowie podnoszą co jakiś czas konieczność zorganizowania referendum w tej sprawie. Uzyskanie przez to ugrupowanie mandatów w wyniku wyborów w kwietniu 2022 r. wymusiło na Fideszu i samym premierze zaostrzenie narracji antyunijnej. Podstawowym celem takiego działania jest niedopuszczenie do sytuacji, jaka miała miejsce po 2010 r., kiedy radykalnie prawicowy Jobbik zagroził pozycji partii rządzącej.
Warto podkreślić, że narracja Viktora Orbána zbudowana wokół Unii Europejskiej nigdy nie opierała się na kategoriach wartości, a jedynie wspólnoty celów gospodarczych. Premier dał temu wyraz już w grudniu 1999 r. w wywiadzie dla „Világgazdaság”. Powiedział wówczas: „nie zdarzy się tragedia, jeśli nie urzeczywistni się przystąpienie w roku 2003. Obecnie nie jesteśmy członkami Unii i, jak widzimy, istnieje także życie poza UE. Jednak nie na to się przygotowujemy. Po to wzywamy do integracji, gdyż dałaby ona nowy impuls rozwojowi gospodarczemu”. To zastrzeżenie, z pozoru nieistotne, jest kluczowe dla zrozumienia sposobu myślenia węgierskiej większości parlamentarnej, która uznaje wyłącznie współpracę gospodarczą. Wszelkie inne kwestie, w tym związane z sądownictwem, winny pozostawać domeną państw członkowskich. Zdaniem Fideszu instytucje unijne powinny funkcjonować tylko w zakresie kompetencji ujętych w traktatach, tymczasem Unia Europejska narzuca Węgrom wartości, z którymi się nie utożsamiają (np. w kwestiach związanych z LGBTiQ czy nielegalnymi migrantami). Wielokrotnie zagadnienie to poruszano przy okazji kolejnych rezolucji Parlamentu Europejskiego dotyczących Budapesztu. Tymczasem w 2024 r. na Węgrzech swoją działalność rozpoczyna nowo powołany Urząd Ochrony Suwerenności Narodowej. Najprawdopodobniej podmiot ten stanie się w bieżącym roku przedmiotem postępowania przeciwnaruszeniowego, które zostanie wszczęte przez Komisję Europejską.
Dlaczego zatem odpowiedź na pytanie, czy nastąpi HUexit, jest skomplikowana? Z uwagi na fakt, iż racjonalność przestała być wyróżnikiem działań politycznych. Istnieje hipotetyczna możliwość, acz skrajnie mało prawdopodobna, że władze Węgier zdecydują o wyjściu z UE. Z pewnością takie działanie byłoby możliwe dzięki całkowitej kontroli nad przekazem medialnym oraz zdyscyplinowanemu elektoratowi. Trzeba jednak pamiętać, że proces „systemowego obrzydzania” UE trwa od dekady, a mimo to poparcie dla niej wciąż pozostaje na Węgrzech wysokie.
Dwie podstawowe zmienne, które w najbliższym czasie zdecydują o kształcie polityki Węgier, to rezultaty wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz prezydenckich w USA. Nie ma wątpliwości, iż dla Budapesztu w pierwszym przypadku idealne byłoby zwycięstwo sił antyunijnych, a w drugim – Donald Trump jako nowy gospodarz Białego Domu. Suma tych dwóch wydarzeń, na co liczą węgierskie władze, doprowadziłaby prawdopodobnie do rozluźnienia więzów politycznych w UE (wliczając w to dyskusję nad zmianami traktatowymi) i koncentracji na komponencie wyłącznie gospodarczym, a także rychłego zakończenia wojny oraz powrotu do relacji z Rosją na zasadach business as usual.
Od przeszło dekady w przestrzeni publicznej na Węgrzech obecne są treści antyunijne, nazywane nie eurosceptycznymi, a eurorealistycznymi. Deklarowanym celem ich autorów jest przywrócenie podmiotowości Węgier w relacjach z instytucjami unijnymi. Na przestrzeni lat ta myśl ewoluowała w postulaty ograniczenia „dyktatu Brukseli” oraz powstrzymania „brukselskich biurokratów”. Te hasła wykorzystywane są przez polityków Fideszu i z całym przekonaniem wskazać można, że od przeszło dekady w komunikacji budowanej przez partię rządzącą nie sposób dostrzec pozytywnych przekazów związanych z funkcjonowaniem Unii Europejskiej. Jednocześnie narracja staje się coraz ostrzejsza. Sama Komisja Europejska protestowała przeciwko tym działaniom, m.in. w kontrze do konsultacji narodowych kierując do Węgrów broszurę informacyjną, w której tłumaczono, dlaczego rząd węgierski mija się z prawdą w swoich zarzutach.
Sami Węgrzy pozostają zwolennikami Unii Europejskiej przede wszystkim z uwagi na dostęp do wspólnego unijnego rynku. Co roku kilkadziesiąt tysięcy obywateli tego kraju wyjeżdża za granicę do pracy, głównie do Austrii i Niemiec. Według danych Centralnego Urzędu Statystycznego w 2022 r. taką decyzję podjęło 28,8 tys. osób, rok wcześniej – 21,7 tys. Co więcej, jak wskazują wyniki Eurobarometru (3052/STD99), odwrotnie niż w Polsce Węgrzy są w większości zwolennikami przyjęcia wspólnej europejskiej waluty (w 2023 r. poparcie dla euro na Węgrzech wynosiło 65 proc., a w Polsce – 44 proc.).
Pracownia Instytutu IDEA 5 stycznia 2024 r. opublikowała wyniki interesującego sondażu. Badanie przeprowadzono między 30 listopada a 13 grudnia 2023 r., co oznacza, że postawa i decyzje węgierskiej delegacji w czasie szczytu w Brukseli nie miały wpływu na deklaracje ankietowanych. Według wyników tych pomiarów 44 proc. dorosłych Węgrów uważa, że polityka Viktora Orbána może prowadzić w konsekwencji do wyjścia z Unii Europejskiej. Odmiennego zdania jest 39 proc. respondentów, natomiast 17 proc. wskazało odpowiedź „nie wiem”. Warto zwrócić uwagę, że w grupie wiekowej do 30. roku życia odsetek ankietowanych, którzy uważają, że polityka premiera może prowadzić do HUexitu, sięga 54 proc. Pogląd ten dominuje ponadto wśród zwolenników wszystkich ugrupowań politycznych poza Fideszem (23 proc.) i Węgierską Partią Socjalistyczną (30 proc.), a także w grupie osób borykających się z problemami ekonomicznymi. Należy zastrzec, że w ankiecie nie pytano o stosunek respondentów do HUexitu.
Sami Węgrzy w badaniach Eurobarometru jesienią 2023 r. (3152/EB044EP) wyrazili przekonanie, że członkostwo w UE jest dla ich kraju dobre (54 proc.). Za „ani dobre, ani złe” postrzega je 38 proc. respondentów, a blisko trzech na czterech ocenia, że przyniosło ono Węgrom korzyści (przeciwnego zdania jest co piąty ankietowany). Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że w porównaniu do analogicznego badania przeprowadzonego rok wcześniej odsetek osób dostrzegający korzyści był niższy.
Naród węgierski swoją wolę związaną z chęcią przyłączenia do UE wyraził w referendum, które odbyło się 12 kwietnia 2003 r. Blisko 84 proc. osób biorących w nim udział (dokładnie 83,76 proc.) odpowiedziało twierdząco na pytanie: „Czy jest Pan/Pani za tym, aby Republika Węgierska stała się członkiem Unii Europejskiej?”. Frekwencja wynosząca 45,62 proc. była najniższą zanotowaną pośród dziesięciu krajów ubiegających się o członkostwo.
Próby sprawdzania nastawienia społeczeństwa do kwestii HUexitu podejmowane były już w przeszłości. Kilkanaście dni po referendum dotyczącym Brexitu, na początku lipca 2016 r., szef kancelarii premiera János Lázár stwierdził, że nie głosowałby z czystym sumieniem za pozostaniem w Unii Europejskiej. Sprawa była o tyle ciekawa, że firma, której Lázár był wówczas współwłaścicielem, otrzymała z budżetu unijnego dofinansowanie w wysokości 3 mld HUF. Warto zwrócić uwagę na fakt, że niemal wszystkie najważniejsze etapy integracji Węgier z Unią Europejską przypadały na okresy rządów liberalno-lewicowej koalicji Węgierskiej Partii Socjalistycznej i Związku Wolnych Demokratów, czyli lata 1994–1998 i 2002–2010.
Podjęcie przez obecnie rządzący Fidesz konkretnych działań na rzecz opuszczenia przez Węgry Unii Europejskiej wydaje się skrajnie mało prawdopodobne. Nie można jednak wykluczyć, że narzędziem w praktyce politycznej stanie się nie tyle straszenie HUexitem, co wetowanie kolejnych ustaleń czy inicjatyw, które z perspektywy instytucji europejskich będą kluczowe. Szanse na takie działanie wzrosną, jeśli UE w najbliższych miesiącach podejmie kroki na rzecz przyśpieszenia procedury praworządności.
W związku z wyborami parlamentarnymi doszło w Polsce do zmiany, która przez wiceministra spraw zagranicznych Węgier określona została jako „mająca trudne do wyobrażenia konsekwencje”. Tym samym zniknął tradycyjny sojusz polsko-węgierski, którego sednem było wzajemne blokowanie głosowań. Oznacza to, że hipotetycznie możliwe jest uzyskanie jednomyślności w celu wprowadzenia procedury opisanej w art. 7.2 TUE, co mogłoby skutkować uznaniem, że Budapeszt w sposób poważny narusza wartości, o których mowa w art. 2. Trzeba przy tym jednak pamiętać, że jak wskazano wcześniej, Węgry – przynajmniej w wymiarze retorycznym – wartości tych nie uznają.
Obserwowanie działań Budapesztu w 2024 r. będzie interesujące, szczególnie w okresie sprawowania przez Węgry rotacyjnego przewodnictwa w Radzie UE. Rzecz w tym, że węgierska prezydencja kreowana jest jako koncyliacyjna, ambitna programowo i gotowa do działania, co pozostaje w istotnej sprzeczności z polityką Fideszu.
Warto mieć także na uwadze informację, jaka pojawiła się 7 stycznia bieżącego roku. Obecny przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel w związku z aspiracjami politycznymi (startem w wyborach do Parlamentu Europejskiego) zdecydował o ustąpieniu ze stanowiska. Jego tymczasowym następcą może zostać Viktor Orbán jako szef rządu państwa sprawującego przewodnictwo w Radzie UE. W odpowiedzi na pytanie dziennikarki Polskiego Radia Beaty Płomeckiej Michel wyjaśnił, że istnieją możliwości, by do takiego scenariusza nie dopuścić, a do zmiany reguły wystarczy zwykła większość głosów. Jak poinformowała redakcja „Politico”, liderzy europejscy będą do tego dążyć za wszelką cenę.