Skip to main content
Search form

Materiały

Grzęźnięcie, czy tąpnięcie, czyli co zagraża polskiej gospodarce?


Z prognoz wynika, że nasz kraj będzie zmniejszał dystans dzielący go pod względem dochodu na mieszkańca od Niemiec, czy Stanów Zjednoczonych jeszcze tylko przez ok. 15-20 lat. W późniejszych latach doganianie się zakończy, a następnie może rozpocząć się proces, który dobrze znamy z naszej historii: ponownego osuwania się na peryferia - pisze prof. Andrzej Rzońca ze Szkoły Głównej Handlowej.

Wieloletnie prognozy wzrostu gospodarczego dla Polski, przygotowane jeszcze przed pandemią Covid-19, przewidują pogłębiające się spowolnienie. Według Komisji Europejskiej dynamika PKB w latach 2020-2050 wyniesie 1,6%, w tym 2,3% w latach 2020-2030, 1,6% w latach 2030-2040 i 1,0% w latach 2040-2050. OECD jest jeszcze bardziej pesymistyczne. Prognozuje, że w latach 2020-2050 dynamika PKB wyniesie 1,3% rocznie, w tym 2,0% w latach 2020-2030, 1,3% w latach 2030-2040 i 0,6% w latach 2040-2050. W efekcie, w latach 2020-2050 polska gospodarka urośnie mniej więcej o tyle, o ile w poprzednich 30 latach rosła w ciągu dekady.

Z prognoz tych wynika, że nasz kraj będzie zmniejszał dystans dzielący go pod względem dochodu na mieszkańca od Niemiec, czy Stanów Zjednoczonych jeszcze tylko przez ok. 15-20 lat. W późniejszych latach doganianie się zakończy, a następnie może rozpocząć się proces, który dobrze znamy z naszej historii: ponownego osuwania się na peryferia. Według OECD do 2050 roku staniemy się 4. najbiedniejszym krajem OECD (obecnie zajmujemy miejsce o 3 pozycje lepsze). Będziemy wyprzedzać tylko Meksyk, Chile i Grecję.

Prognozy te zostały sporządzone przy założeniu, między innymi, braku zmian w polityce gospodarczej (na inne ważne założenie, na którym się one opierają, zwracam uwagę w drugiej części tekstu). Wynika z nich, że działające w naszym kraju instytucje napędowe i implikowany przez nie poziom wolności gospodarczej czy praworządności nie wystarczą, żeby Polska mogła dogonić pod względem dochodu na mieszkańca i – w efekcie – jakości życia najbogatsze kraje Zachodu. Wraz z przybliżaniem się do granicy technologicznej zawężają się możliwości prostego kopiowania technologii i rozwiązań organizacyjnych z krajów wyżej rozwiniętych. Efektywny transfer technologii z zagranicy wymaga instytucji napędowych coraz mniej odstających od tych, które funkcjonują w krajach Zachodu.

Ujemnie ważyć na wzroście polskiej gospodarki będzie także starzenie się ludności, którego skutkiem będzie głęboki spadek liczby osób pracujących. W ciągu następnych lat może się ona zmniejszyć o 3,2-4,4 mln osób, czyli 19,7-26,2%. Za spadek ten będzie odpowiadać przede wszystkim zmniejszenie liczby osób w wieku produkcyjnym. Komisja Europejska i OECD różnie definiują ten wiek: albo jako przedział od 15 do 64 lat, albo jako okres od 15 do 74 roku życia. Obie organizacje bazują też na różnych prognozach demograficznych. Nie ma to jednak znaczenia dla generalnego wydźwięku prognoz. Będzie naprawdę źle: populacja w wieku produkcyjnym skurczy się o 16,1%-23,4% (czyli prawie 5-6 mln).

Będziemy obserwować także spadek odsetka pracujących w populacji w wieku produkcyjnym. Według KE obniży się on z 67,3% w 2020 roku do 64,8% w 2050 roku (tj. o 3,7%) lub, jeśli przyjąć definicję wieku produkcyjnego stosowaną przez OECD, z 58,7 do 53,9% (czyli o 8,2%). Według OECD odsetek ten spadnie z 54,5 do 52,2% (tzn. o 4,3%). Spadek ten również jest wynikiem starzenia się ludności. W nadchodzących latach w populacji w wieku produkcyjnym będzie bowiem rósł udział starszych grup wiekowych, w których odsetek pracujących jest niski.

Zmniejszenie odsetka pracujących w wieku produkcyjnym będzie negatywnie odróżniało nasz kraj od większości innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Pod względem jego poziomu spadniemy z 15 na 24 miejsce w UE. Niższy niż w Polsce będzie on tylko w Rumunii, Bułgarii i Włoszech. Jest to konsekwencją wycofania się w naszym kraju z podnoszenia wieku emerytalnego, które jest podstawowym narzędziem neutralizowania albo przynajmniej łagodzenia negatywnego wpływu zmian demograficznych zarówno na wielkość populacji w wieku produkcyjnym, jak i na odsetek pracujących w tej populacji. Polska jest jednym z czterech krajów w Unii Europejskiej, w których nie przewiduje się wzrostu przeciętnego efektywnego wieku odchodzenia z rynku pracy (pozostałe trzy to Luksemburg, Słowenia i Szwecja) i to mimo że oczekiwana długość życia w naszym kraju ma się wydłużać nieco szybciej niż średnio w UE. O ile obecnie w 15 krajach UE przechodzi się na emeryturę później niż u nas, o tyle w 2050 roku takich państw będzie już 24. Tylko Słoweńcy i Luksemburczycy będą odchodzić z rynku pracy wcześniej niż Polacy.

Spłycić spadek liczby pracujących może poprawa wykształcenia polskiego społeczeństwa. Wyższe wykształcenie ogranicza ryzyko znalezienia się w sytuacjach grożących dezaktywizacją zawodową: rzadziej traci się pracę, a po ewentualnym zwolnieniu szybciej znajduje się nowe zatrudnienie. Innym czynnikiem mogącym złagodzić niedostatek rąk do pracy jest migracja. Skala powrotów Polaków z zagranicy oraz napływ migrantów z innych krajów chcących pracować w Polsce będzie jednak zależeć od tego, jak bardzo w nadchodzących latach zmniejszy się różnica w poziomie życia między Polską a Zachodem. Jeśli sami nie znajdziemy recepty na podtrzymanie wzrostu polskiej gospodarki, to migranci pojadą pracować gdzie indziej.

Spadek liczby pracujących i – w efekcie – problemy ze wzrostem mogą być głębsze niż przewidują Komisja Europejska i OECD. Ich prognozy są bowiem budowane na założeniu braku poważnych wstrząsów, mogących skutkować załamaniem wzrostu.

Przez poprzednie prawie trzy dekady polska gospodarka należała do najbardziej stabilnych w Unii Europejskiej. Suchą nogą przeszła przez kryzys azjatycki, kryzys rosyjski, pęknięcie bańki internetowej, globalny kryzys finansowy i kryzys zadłużeniowy w strefie euro. Przyczyniły się do tego sprawne instytucje stabilizujące – takie, jak niezależny bank centralny, progi ostrożnościowe dla długu publicznego oraz płynny kurs walutowy. W trakcie kryzysu zadłużeniowego w strefie euro reguły fiskalne w naszym kraju zostały uzupełnione o obostrzenia dla zadłużania się samorządów oraz o stabilizującą regułę wydatkową. Ogranicza ona tempo wzrostu wydatków publicznych w czasie dobrej koniunktury oraz przy wysokim deficycie (powyżej 3% PKB) lub długu publicznym (powyżej 43% PKB). W rezultacie, powinna wydatnie zmniejszyć wrażliwość finansów publicznych na spowolnienie wzrostu gospodarczego. Wrażliwość ta wynika z szybkiego tempa wzrostu wydatków publicznych, na który pozwalał i do którego przyzwyczaił trwający od niemal trzydziestu lat szybki wzrost gospodarki.

Jednak reguła wydatkowa została w ostatnich latach osłabiona. W sytuacji, w której inflacja znajdowała się głęboko poniżej celu inflacyjnego, w formule wyznaczającej limit wydatków publicznych inflację zastąpiono celem. Następnie regułę tę obchodzono, zawyżając dochody budżetu z uszczelnienia systemu podatkowego. Potem, zaczęto masowo wypychać dodatkowe wydatki do nowo tworzonych podmiotów sektora finansów publicznych, które nie są nią objęte (Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Dróg Samorządowych). W końcu, w czasie pandemii zawieszono ją bez ogłoszenia stanu klęski żywiołowej (który twórcy reguły przewidzieli jako podstawę do takiego zawieszenia) oraz rozmiękczono. Po ustaniu pandemii do limitu wydatków przestanie być wliczana część wydatków majątkowych, ale bez jego korekty o te wydatki za poprzednie lata. To poszerzy możliwości obchodzenia reguły, jak również stworzy przestrzeń dla podniesienia wydatków socjalnych o wartość wydatków majątkowych z poprzednich lat.

Jednocześnie  tylko przez wypchnięcie wydatków antykryzysowych do Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskiego Funduszu Rozwoju, utrzymano dług publiczny wedle metodyki krajowej poniżej konstytucyjnego limitu 60%. Ale według metodyki Eurostatu limit ten zostanie naruszony. Dług publiczny wzrośnie z 46,0% PKB w 2019 do 61,9% PKB w br. i 64,1% PKB w 2021, czyli łącznie o 464 mld zł.

Jakkolwiek ryzyko wystąpienia kryzysu fiskalnego w Polsce w najbliższym czasie jest niskie, to w przypadku trwałego porzucenia reguł fiskalnych może szybko narastać. Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że ewentualny kryzys fiskalny mógłby trwale obniżyć PKB na mieszkańca o 5-8%. Prowadziłyby do tego trzy główne mechanizmy. Gospodarka zostałaby odcięta od zagranicznych rynków finansowych. Znacząco wzrosłyby koszty obsługi zadłużenia. Nastąpiłoby ograniczenie wymiany handlowej z zagranicą, a polska gospodarka silnie zależy od eksportu. Łącznie z innymi krajami regionu ma większy udział w globalnym eksporcie dóbr przemysłowych niż Japonia.

W ostatnich latach zostało zasiane ziarno innego poważnego wstrząsu: zawirowań w sektorze bankowym. Sektor ten co prawda nie jest u nas przerośnięty i należy do najlepiej skapitalizowanych w Unii Europejskiej. Ale upaństwowienie dwóch banków niebezpiecznie poszerzyło partyjne władztwo nad polityką kredytową banków. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że w takich bankach często górę bierze kalkulacja polityczna nad rachunkiem ekonomicznym. Skutkiem tego jest kierowanie kredytów na wątpliwe projekty, co z czasem zwiększa ryzyko wystąpienia kryzysu bankowego. Materializacji podobnych zagrożeń nie ustrzegły się nawet tak dobrze zorganizowane państwa, jak Niemcy.

Oprócz powiązań własnościowych sektor bankowy ma silne związki z sektorem publicznym za sprawą dużego portfela obligacji skarbowych. Ich nabywanie nie wymaga od banków kapitału (bo regulator pozwala przykładać do obligacji skarbowych zerową wagę ryzyka) i jest zwolnione z podatku bankowego. W każdym z największych polskich banków ich wartość przekracza wielkość kapitałów własnych. W efekcie, muszą one, a nie tylko mogą, wyceniać ich portfel po bieżącej cenie rynkowej. To zwiększa ich wrażliwość na ewentualną przecenę polskiego długu.

Dodatkowo osłabia je dołączenie NBP do banków centralnych, które utrzymują praktycznie zerowe stopy procentowe. Przy takim poziomie stóp rośnie relatywny koszt finansowania kredytów z depozytów, bo nie da się utrzymać ich oprocentowania (istotnie) poniżej stopy referencyjnej NBP. Sieć oddziałów staje się dla banków wyłącznie obciążeniem, a nie źródłem pozyskania relatywnie tanich środków na kredyty. Cierpią zwłaszcza banki w najsłabszej kondycji, które muszą konkurować o depozyty wysokością oprocentowania, a dużą część ich kredytobiorców stanowią podmioty niemogące uzyskać finansowania w innych bankach. Tymczasem zyskowność sektora bankowego już od kilku lat jest niższa niż sektora przedsiębiorstw niefinansowych i nie wystarcza do pokrycia kosztu kapitału wymaganego przez inwestorów. Od 2016 roku odstaje od zyskowności banków w innych krajach naszego regionu, a od 2018 roku jest zbliżona do zyskowności banków w strefie euro. Efektywne opodatkowanie banków należy natomiast w Polsce do najwyższych w Europie i to nawet jeśli pominąć podatek bankowy. Z jego uwzględnieniem w 2019 roku wyniosło niemal 50% i było około dwa razy wyższe niż przeciętnie w UE, i trzy razy wyższe niż średnio w regionie.

Skupowanie obligacji przez NBP będzie zachęcać osłabione banki do dalszego zwiększania portfela skarbowych papierów wartościowych, kosztem rozwijania akcji kredytowej. Jest bowiem dla nich sygnałem, że nie muszą się obawiać konieczności wyceny obligacji po bieżących cenach rynkowych (w związku z przekroczeniem przez ich portfel wielkości kapitałów własnych). Nabywanie obligacji będzie miało dla nich, obok dotychczasowych, dodatkowe korzyści. Zapewni strumień dochodów bez restrukturyzacji portfela kredytów, zmniejszenia płynności aktywów oraz ponoszenia kosztów identyfikacji zyskownych projektów. Będzie więc słabnąć pozytywny wpływ sektora bankowego na jakość inwestycji w gospodarce, a narastać jego uzależnienie od stanu finansów publicznych, który w br. dramatycznie się pogorszył.

Ewentualny kryzys bankowy mógłby obniżyć poziom PKB o 5 do 10%. Firmy i konsumenci musieliby się zmierzyć z poważnymi problemami w dostępie do kredytu i – szerzej – zewnętrznego finansowania. Najbardziej ucierpiałyby te podmioty, które są od niego najsilniej uzależnione.

Z finansami publicznymi wiąże się ryzyko nie tylko załamania, ale i dodatkowego osłabienia systematycznych sił wzrostu. Żeby spowolnienie (o dowolnym źródle) nie doprowadziło do podwyższenia ciężarów podatkowych, które dodatkowo zahamowałoby wzrost gospodarczy, wzrost wydatków publicznych musiałby natychmiast zostać dostosowany do obniżonego tempa wzrostu gospodarczego. Im później nastąpi owo dostosowanie, tym silniej wzrośnie relacja wydatków publicznych do PKB i – w efekcie – podatki. Nie da się przy tym uniknąć tego dostosowania. Budżet będzie musiał w końcu stać się dużo bardziej oszczędny, bo bez tego nie da się zatrzymać wzrostu ciężarów podatkowych po spowolnieniu.

Dostosowanie tempa wzrostu wydatków publicznych do wolniejszego wzrostu gospodarki będzie utrudniane przez presję na wzrost wydatków emerytalnych. W przedstawionych powyżej prognozach Komisji Europejskiej i OECD założono, że utrzymają się one na dotychczasowym poziomie około 10% PKB. Ale to wymagałoby zachowania systemu emerytalnego zdefiniowanej składki. Przy obniżonym wieku emerytalnym będzie to jednak właściwie niemożliwe. Według szacunków OECD odsetek kobiet otrzymujących minimalne świadczenie zwiększy się około siedmiokrotnie – do prawie 70%. Według ocen Komisji Europejskiej średnie świadczenie emerytalno-rentowe obniży się z 45% przeciętnego wynagrodzenia w 2020 roku do 27% w 2050 roku, a więc głęboko poniżej poziomu 40% określanego jako minimum przez Międzynarodową Organizację Pracy. Zasięg ubóstwa wśród emerytów podniesie się piętnastokrotnie. Według szacunków GRAPE zagrożonych nim może być nawet 3/4 osób urodzonych po 1975 roku. 

Jednocześnie będzie słabła siła polityczna pracujących, a rosła emerytów. Spośród krajów Unii Europejskiej odsetek siły roboczej w populacji w latach 2020-2050 bardziej niż w Polsce spadnie tylko w Hiszpanii. O ile obecnie jest on w naszym kraju nieco wyższy od średniej (co jest odzwierciedleniem tego, że polskie społeczeństwo wciąż jest relatywnie młode na tle innych społeczeństw europejskich), o tyle do 2050 roku stanie się czwartym najniższym w Europie. Już na początku lat trzydziestych osoby w wieku emerytalnym lub przedemerytalnym będą stanowić 40% wyborców. W okolicach 2050 roku będą stanowić większość. Jeśli ograniczą się oni w swoich żądaniach do zachowania bieżącej relacji emerytur do przeciętnego wynagrodzenia, wydatki na emerytury będą musiały wzrosnąć do 2050 roku o ponad 6% PKB. Jednocześnie trzeba byłoby ponieść dodatkowy koszt rent rodzinnych (potocznie nazywanych rentami rodzinnymi).

Takie zwiększenie wydatków publicznych na tylko jeden cel i – w efekcie – ciężarów fiskalnych musiałoby pogłębić spowolnienie wzrostu polskiej gospodarki. Zahamowanie wzrostu lub nawet spadek PKB występowały w wielu gospodarkach przy różnym dochodzie na mieszkańca. Obejmują one również takie kraje, które wcześniej uchodziły za przykłady sukcesu, jak Włochy do lat dziewięćdziesiątych, czy Grecja, która w latach 1952-1973 zmniejszała dystans dzielący ją od krajów najzamożniejszych nawet szybciej niż Polska przez poprzednie 30 lat. Doświadczenia tych krajów powinny być dla nas przestrogą.

prof. Andrzej Rzońca