„Członkostwo Ukrainy w Unii oraz rozpoczęcie rozmów akcesyjnych nie leży w interesie narodowym Węgier” – te słowa wypowiedział premier Viktor Orbán w czasie wywiadu dla publicznego radia Kossuth 1 grudnia 2023 r. Po raz kolejny wysłał jasny sygnał dotyczący możliwości zawetowania przez Budapeszt jakiegokolwiek zbliżenia z Ukrainą. Rzecz dotyczy jednak nie tylko akcesji, ale również wsparcia finansowego, jakiego UE chce udzielić Kijowowi od miesięcy – chodzi o 50 mld euro z zaktualizowanego unijnego budżetu (Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021–2027). Warto wspomnieć, że Viktor Orbán blokuje także wypłatę funduszy z Europejskiego Instrumentu na Rzecz Pokoju, z których m.in. refinansowane są nakłady poniesione w wyniku przekazywania Ukrainie sprzętu wojskowego.

Lider rządzącej na Węgrzech koalicji wysłał w listopadzie i grudniu 2023 r. dwa listy do Charlesa Michela, przewodniczącego Rady Europejskiej. Wzywał w nich do rozpoczęcia „strategicznej dyskusji’ na temat podsumowania dotychczasowej polityki UE wobec Ukrainy, a także wypracowania konsensusu w sprawie „naszej przyszłej strategii” wobec tego państwa. Premier Węgier pytał także: „Czy możemy przyjąć ciągłe wsparcie ze strony Stanów Zjednoczonych za pewnik? Jak wyobrażamy sobie architekturę bezpieczeństwa Europy po wojnie?”. Jak rozumieć tę grę na froncie unijnym i amerykańskim?

Już na wstępie trzeba wprowadzić jedno zastrzeżenie. W węgierskiej grze nie o Ukrainę tak naprawdę chodzi. Bez względu na to, czy i jak Kijów rozwiązałby wszystkie sporne kwestie, Viktor Orbán i tak będzie go utrzymywać w roli swojego zakładnika. Zanim jednak o bieżącej polityce, warto wskazać, co leży u podstaw trudnych ukraińsko-węgierskich relacji, ten element bowiem umyka w gąszczu wydarzeń politycznych.

Uwarunkowania węgierskiej polityki wobec Ukrainy

Postawa Węgier wobec rosyjskiej agresji na Ukrainę nie powinna szokować, ponieważ to naturalna konsekwencja trwającego od lat procesu. W lutym 2014 r., kiedy tzw. zielone ludziki zaatakowały Ukrainę, Węgry próbowały zająć wobec tego wydarzenia pozycję państwa neutralnego, a następnie krytykowały sankcje unijne nałożone na Federację Rosyjską (w ten sam sposób postępowały po lutym 2022 r.). Podstawowym celem tych działań było i jest utrzymanie dobrych relacji z Rosją. Warto wspomnieć, że w połowie stycznia 2014 r. w Moskwie odbyła się oficjalna wizyta Viktora Orbána, w trakcie której węgierski premier i prezydent Federacji Rosyjskiej Władimir Putin podpisali umowę dotyczącą finansowania elektrowni atomowej w węgierskiej miejscowości Paks (obecnie trwa jej budowa).

W połowie maja 2014 r., na kilka tygodni przed wyborami prezydenckimi w Ukrainie, a także prawie dokładnie dwa miesiące po tym, jak Putin podpisał traktat włączający Krym w skład Federacji Rosyjskiej, Viktor Orbán wygłosił w parlamencie węgierskim przemówienie, otwarcie postulując utworzenie autonomii na Zakarpaciu w Ukrainie. Cytując za Polskim Radiem jego wypowiedź: „Ukraina nigdy nie będzie stabilna ani demokratyczna, jeśli nie zagwarantuje mniejszościom narodowym ją zamieszkującym, w tym Węgrom, tego, co im się należy (…) Całe państwo węgierskie popiera żądania autonomii dla Węgrów”. Strona ukraińska odebrała postulat lidera Fideszu jako deklarację przystąpienia do pomysłu forsowanego przez Władymira Żyrinowskiego, wiceprzewodniczącego rosyjskiej Dumy Państwowej z Liberalno-Demokratycznej Partii Rosji. Polityk ten w marcu 2014 r. oficjalnie zaproponował Węgrom, Polsce i Rumunii rozbiór Ukrainy. Strona węgierska odcięła się od tego pomysłu, o czym poinformował rzecznik MSZ w wypowiedzi dla opozycyjnej gazety „Népszabadság”.

Kluczem do zrozumienia relacji węgiersko-ukraińskich jest wyprowadzenie bardzo uproszczonej analizy historycznej. Zakarpacie, dzisiaj terytorium Ukrainy, na przestrzeni tysiąca lat było częścią Królestwa Węgier. Taki stan rzeczy utrzymywał się aż do 4 czerwca 1920 r. Po zakończeniu I wojny światowej, w której Węgry znalazły się po stronie przegranych, na mocy traktatu z Trianon utraciły 2/3 powierzchni i podobny odsetek ludności, a także swój mocarstwowy charakter. Zakarpacie znalazło się poza nowymi granicami, jednak kolaboracja z Adolfem Hitlerem przed i w trakcie II wojny światowej poskutkowała realizacją arbitrażu wiedeńskiego, w następstwie którego w listopadzie 1938 r. część ziemi odzyskano, by następnie już po zakończeniu wojny w 1947 r. na mocy rokowań znów je utracić. Na Ukrainie żyje węgierska diaspora, która przed wojną szacowana była na ok. 150 tys. osób. Realnie obecnie może być ich nawet o połowę mniej. Konflikt ukraińsko-węgierski dotyczy przede wszystkim praw tej grupy etnicznej.

Rada Najwyższa Ukrainy uchwaliła wiele aktów prawnych, które w opinii strony węgierskiej miały doprowadzić do szczególnie trudnego położenia Węgrów zamieszkujących tereny Zakarpacia. Według władz węgierskich sytuacja mniejszości węgierskiej pogarszała się regularnie od 2015 r. Clou konfliktu stanowią trzy akty prawne: ustawa o szkolnictwie z 2017 r., ustawa o języku państwowym przyjęta w 2019 r. i projekt nowelizacji ustawy o obywatelstwie z 2021 r.

Zgodnie z pierwszym przywołanym dokumentem od piątej klasy nauczanie ma się odbywać w języku ukraińskim jako podstawowym. Także egzamin kończący szkołę nie może zostać przeprowadzony w języku mniejszości (w tym przypadku węgierskim). Zmiany dotyczą także funkcjonowania szkół prowadzonych przez diaspory narodowe (na Zakarpaciu działa łącznie ok. 100 takich węgierskich placówek). Termin obowiązywania ustawy wielokrotnie przekładano i zgodnie z obecnymi ustaleniami ma ona wejść w życie 1 września 2024 r. Spod prawa wyłączono szkoły prywatne. Warto dodać, że 8 grudnia 2023 r. Rada Najwyższa Ukrainy znowelizowała ustawę o mniejszościach narodowych, umożliwiając równoległe nauczanie w języku mniejszości narodowej (jeśli jest jednym z oficjalnych języków stosowanych w UE) i państwowym (ukraińskim). Jednocześnie osoby, które rozpoczęły naukę w szkole średniej przed 1 września 2018 r., będą mogły kontynuować edukację na starych zasadach. Wspomniana nowelizacja wynika z realizacji wymogów postawionych przed Ukrainą w celu rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych.

Drugi akt prawny, wokół którego narosły napięcia, uchwalono w 2019 r. Dotyczył on korzystania z języka ukraińskiego w przestrzeni publicznej i zgodnie z nim: „jedynym oficjalnym językiem państwowym” jest język ukraiński, którego stosowanie stało się obowiązkowe w instytucjach państwowych, organach samorządowych oraz innych dziedzinach życia publicznego. Akt prawny spod swojej jurysdykcji wyłączał obrzędy religijne i sferę prywatną. Wobec faktu, iż na Zakarpaciu gros urzędników zna język węgierski i wcześniej komunikacja służbowa czy urzędowa prowadzona była często właśnie w tym języku, zmuszenie przez ustawodawcę do korzystania z języka ukraińskiego uznano za atak na swobodę wyznawania swojej tożsamości. Ten akt prawny także zaktualizowano, dopuszczając korzystanie z języka mniejszości w przestrzeni publicznej przy okazji aranżowania wydarzeń przez organizacje działające na rzecz mniejszości narodowych.

Trzecim spornym dokumentem był projekt zmian w ustawie o obywatelstwie, które dotyczyły trybu nabycia i pozbawiania obywatelstwa Ukrainy. Prezydent przedłożył go parlamentowi w grudniu 2021 r. Była to jednak kolejna odsłona trwającego sporu. Formalnie w Ukrainie prawo nie przewiduje możliwości posiadania więcej niż jednego obywatelstwa, mimo to władze Węgier przyznały kilkaset tysięcy paszportów członkom swojej diaspory, co wzbudziło sprzeciw strony ukraińskiej.

Złym relacjom towarzyszyły gesty związane z deprecjonowaniem pozycji Ukrainy na arenie międzynarodowej. W maju 2018 r., tuż po drugim z rzędu zaprzysiężeniu rządu, Viktor Orbán przygotował memorandum, w którym wezwał państwa NATO do rewizji polityki wobec Ukrainy. Premier napisał, że nie jest ona państwem praworządnym, nie respektuje praw mniejszości węgierskiej na Zakarpaciu i nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wobec organizacji międzynarodowych. Określił Ukrainę mianem „państwa upadłego, niezdolnego do samodzielnej egzystencji”. Zgodnie z tą narracją ówczesny rząd ukraiński kontrolowany był przez George’a Sorosa. Zdaniem węgierskiego premiera Ukraina to państwo skorumpowane, które nie będzie ani członkiem NATO, ani UE. Sam dokument opublikowany został w czasie, w którym w Polsce trwało Zgromadzenie Parlamentarne NATO. Strona węgierska blokowała powołanie komisji NATO–Ukraina, a następnie wszelkie jej posiedzenia. Z tego gestu wycofała się dopiero po tym, jak Komisja przekształcona została w Radę, do czego doszło w czasie szczytu NATO w Wilnie (11–12 lipca 2023 r.).

Warto wspomnieć o jeszcze jednej wypowiedzi Viktora Orbána i z tej perspektywy spojrzeć na politykę Węgier wobec Ukrainy, w tym tezy dotyczące sytuacji wojennej oraz porządku świata. W 2018 r. w trakcie dorocznego Uniwersytetu Letniego dla węgierskiej młodzieży, który organizowany jest w Siedmiogrodzie, Viktor Orbán podkreślał, że jeżeli w Europie są kraje, które nie boją się Rosji, a chcą z nią współpracować, to powinny mieć możliwość prowadzenia takiej współpracy. Premier mówił także, iż Federacja Rosyjska ma prawo czuć zagrożenie ze strony innych państw, czego konsekwencją jest budowanie wokół swoich granic strefy buforowej, której część „niestety” (dosłowny cytat) wypada także na terytorium Ukrainy. Państwo to w obecnym ładzie międzynarodowym jest zatem buforem pomiędzy Wschodem a Zachodem.

Bieżąca polityka wobec Ukrainy

Gdyby literalnie przyjrzeć się zarzutom stawianym przez Viktora Orbána Ukrainie czy sposobie pojmowania przez niego tego państwa, to na przestrzeni lat nie uległy one w zasadzie żadnej zmianie. Jest to przekaz stały o Ukrainie jako państwie niesuwerennym, upadłym, które dodatkowo dzisiaj nie jest w stanie funkcjonować bez wsparcia finansowego Zachodu. Ten pogląd występuje nie tylko w warstwie politycznej, ale także narracji obecnej w mediach. Origo.hu, prorządowy portal, który określić można mianem jednego z najbardziej antyukraińskich, 10 grudnia 2023 r. opublikował tekst, w którym dowodzono, że prezydent Ukrainy udał się do Argentyny na inaugurację prezydentury Javiera Milei tylko po to, aby „przekonać premiera Viktora Orbána, by pozwolił Ukrainie przystąpić do Unii Europejskiej”. Dodano, że Wołodymyr Zełenski działania te prowadzi w „żałosny sposób, rzadko spotykany w polityce międzynarodowej”. Z polskiej perspektywy ten przykład brzmi absurdalnie, z węgierskiej natomiast taki nie jest, a dodatkowo to tylko jeden z setek tytułów budujących sposób postrzegania przez Węgrów Ukrainy. Niechęć do idei rozszerzenia UE o Ukrainę nie jest bowiem wyłączną domeną rządu, ale dotyczy też samych Węgrów. Nie przypadkiem w węgierskim społeczeństwie przekonanie o współwinie Ukrainy w rozpętanej przez Rosję wojnie było dość powszechne.

W chwili, gdy powstaje niniejszy tekst (10 grudnia 2023 r.), w Brukseli ambasadorowie unijni przygotowują szczyt, który odbędzie się 14–15 grudnia. Jak napisała korespondentka „Le Figaro” Anne Rovani, „Węgry pozostają wciąż nieugięte w kwestii rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Ukrainą. Domagają się raportu na temat konsekwencji przystąpienia Ukrainy do UE i uważają, że Kijów musi najpierw spełnić siedem warunków wstępnych określonych przez Brukselę”. Warto pamiętać, że komisarzem, który zdecydował o gotowości Ukrainy do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, był Węgier Olivér Várhelyi, komisarz ds. rozszerzenia i polityki dobrosąsiedztwa. Kwestionowanie gotowości Kijowa jest zarazem podaniem w wątpliwość kompetencji własnego nominata. To jednak wątek poboczny. Symboliczne było natomiast to, iż nikt z ważniejszych przedstawicieli ministerstwa spraw zagranicznych i handlu Węgier nie wziął udziału w spotkaniu szefów MSZ państw członkowskich z władzami Ukrainy (2 października 2023 r.).

Postawę Węgier wobec członkostwa Ukrainy definiują w pewnym stopniu wyzwania związane z rozszerzeniem UE o to państwo, takie jak konkurencja w obszarze rolnictwa i dostarczania tańszej siły roboczej czy rywalizacja o fundusze unijne. Zagadnienia te nie są jednak przedmiotem poważniejszej debaty. O członkostwie Ukrainy w UE mówi się w zasadzie wyłącznie przez pryzmat trwającej wojny i tego, że prowadzące ją państwo nie może zostać przyjęte, bowiem – tu cytat – „przyciągnie na terytorium UE wojnę”. Budapeszt domaga się wyegzekwowania praw dla Węgrów mieszkających na Zakarpaciu, jednak nie komunikuje, czego konkretnie oczekuje. Rząd dysponuje silnym mandatem antyukraińskim, który wzmacniany jest prowadzonymi przed rokiem i obecnie (do 10 stycznia 2024 r.) konsultacjami narodowymi w formie niewiążącego referendum korespondencyjnego. Ponieważ w plebiscycie udział biorą w zasadzie wyłącznie zwolennicy rządzącej na Węgrzech koalicji, średnio ok. 90 proc. głosujących wybiera odpowiedzi zgodne z oczekiwaniem władzy. W obecnej edycji konsultacji pytania dotyczą m.in. wsparcia finansowego dla Ukrainy – tak na budżet wojskowy, jak i bieżące funkcjonowanie (50 mld euro). Rząd oskarżył sankcje unijne i wojnę za najwyższą od lat 90. XX w. inflację. Ilustracją plebiscytu z 2022 r. była spadająca bomba z hasłem „sankcje nas rujnują”. Jednocześnie podnosi się, że aby Ukraina mogła stać się pełnoprawnym członkiem UE, potrzebuje ok. 190 mld euro, a takich pieniędzy w budżecie unijnym nie ma.

Jak jednak wskazano na wstępie, w całej węgierskiej polityce dotyczącej Ukrainy nie o Ukrainę chodzi. Najczęściej podejście Budapesztu tłumaczy się w kategoriach szantażu – Viktor Orbán chce uzyskać pieniądze w zamian za zgodę na wsparcie Kijowa. Węgry nie mają wciąż dostępu do środków z Krajowego Planu Odbudowy, który co prawda został zaakceptowany w grudniu 2022 r., ale niespełnienie wszystkich kamieni milowych sprawia, że pieniądze nie są wypłacane. Także przepływ kwot przysługujących im w ramach Funduszu Spójności został zamrożony z uwagi na nieprzestrzeganie zasad praworządności oraz trwające trzy postępowania Komisji Europejskiej przeciwko Węgrom. Budapeszt realnie walczy o 13,2 mld euro, od miesięcy buduje zatem narrację, zgodnie z którą Węgry nie mogą uzyskać żadnych środków, bowiem te zostały przekazane Ukrainie. W konsultacjach narodowych pyta o pieniądze „należne z mocy umowy”, co dotyczy m.in. bezzwrotnych grantów w wysokości 5,8 mld euro oraz pożyczek na kwotę 6,6 mld euro.

Należy zastrzec bardzo wyraźnie, że nawet gdyby przy okazji unijnego szczytu odblokowano część pieniędzy dla Węgier, nie odbyłoby się to w ramach ustępstwa na rzecz Kijowa. Od września 2022 r. węgierskie Zgromadzenie Krajowe uchwaliło wiele aktów prawnych, które były oczekiwane przez instytucje europejskie. Dostosowanie prawa krajowego do wymogów unijnych umożliwia odblokowanie pieniędzy. Otwarta pozostaje kwestia, czy i na ile instytucje unijne zechcą ewentualne porozumienie komunikować w ten sposób.

Gdyby chodziło wyłącznie o środki unijne, Viktor Orbán nie prowadziłby szerszej gry. Jednym z jej przejawów jest zacytowane we wstępie pytanie zadane w liście do szefa Rady Europejskiej: „Czy możemy przyjąć ciągłe wsparcie ze strony Stanów Zjednoczonych za pewnik?”. Bez wątpienia odnosi się ono do możliwego rozstrzygnięcia wyborów prezydenckich, które odbędą się w USA w przyszłym roku. Lider Fideszu bardzo przeżył porażkę Republikanów w 2020 r. i postawił na politykę zwarcia z administracją Demokratów oraz Joe Bidena. Amerykański prezydent jest wprost oskarżany przez węgierskich polityków koalicji rządzącej o dążenie do kontynuacji działań wojennych w Ukrainie. Premier wielokrotnie mówił o tym, że gdyby rządy sprawował Trump, wojna dawno by się skończyła. Przywołane pytanie traktować zatem należy jako grę pod potencjalnie nową administrację USA. Tezę tę poprzeć można informacją, którą 10 grudnia 2023 r. podał dziennik „The Guardian”. Poinformowano, iż wysłannicy Viktora Orbána, m.in. z Węgierskiego Instytutu Spraw Zagranicznych, będą w Waszyngtonie przekonywali kongresmenów i senatorów republikańskich, by całkowicie porzucili plany pomocowe dla Ukrainy. Plan Węgier jest dużo szerszy – literalnie prowadzi do skorzystania z prawa weta celem wstrzymania pomocy finansowej dla Ukrainy, a zatem wymuszenia podjęcia przez nią (i Zachód) rozmów pokojowych.

Z uwagi na fakt, iż postawę Viktora Orbána można odczytywać z ciągu niejednokrotnie wykluczających się zmiennych, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy w czasie najbliższego szczytu unijnego faktycznie padnie jego weto. Premier Węgier jest zdania, iż pod obrady trafiać powinny tylko te zagadnienia, co do których partnerzy w pełni się zgadzają. Wiele wskazuje jednak na to, że chodzi mu o opóźnianie rozpoczęcia rozmów akcesyjnych aż do wyborów do Parlamentu Europejskiego, podczas których mogłoby dojść do zmiany układu sił na eurosceptyczny i niechętny rozszerzeniu. Przy takim scenariuszu sprawa Ukrainy odsunęłaby się w czasie na tyle, by móc liczyć na powrót Donalda Trumpa do Białego Domu, co będzie nieść ze sobą trudne do oszacowania zmiany – w tym najpewniej zdecydowane ograniczenie zaangażowania USA w Europie, na które bardzo liczy węgierski premier. Przy okazji potencjalnych rozmów pokojowych próbowałby wówczas kreować się na jednego z ich inicjatorów, a dotychczasową politykę Węgier wobec Ukrainy ukazywałby jako słuszną, posiadającą walor prognostyczny. Zakończenie wojny na zasadach ustalonych przez Viktora Orbána to powrót do relacji z Rosją na stopie business as usual, co po węgierskiej stronie i tak ma obecnie miejsce. Jednocześnie porażka wizerunkowa „liberalnego Zachodu” osłabiłaby w wizji Viktora Orbána pozycję tego świata na tyle, że konieczna stałaby się przebudowa ładu międzynarodowego (także gospodarczego), którego Węgry miałyby być beneficjentem.

W polityce węgierskiego premiera od miesięcy znaleźć można wiele dowodów, które taką tezę uprawdopodabniają. Sam lider Fideszu po raz kolejny pokazuje, iż gra zdecydowanie powyżej swojej ligi, biorąc jako zakładnika nie tylko Ukrainę, ale i całą UE. Jednocześnie wydaje się być w pełni przekonany, że Unia jako instytucja nie podejmie przeciwko niemu działań z uwagi na jego wysokie poparcie nie tylko na Węgrzech, ale i w innych państwach.