Rada Dialogu Społecznego – zmarginalizowana instytucja czy papierek lakmusowy polskiej demokracji?

W grudniu 2020 r. Andrzej Arendarski, szef Krajowej Izby Gospodarczej, kolejny raz zaapelował do rządu o zmianę ustawy o RDS i uwzględnienie postulatów płynących od lat z wielu środowisk i organizacji wnoszących włączenie ich przedstawicieli do tego organu. Obecnie skupia ona największe organizacje pracodawców (Konfederacja Lewiatan, Pracodawcy RP, Związek Rzemiosła Polskie, Business Center Club, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Federacja Przedsiębiorców Polskich), największe centrale związkowe (Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, NSZZ „Solidarność”, Forum Związków Zawodowych) oraz stronę rządową. Dziś - w dużym uproszczeniu - by stać się członkiem RDS trzeba reprezentować co najmniej 300 tysięcy pracowników. Tymczasem jest wiele organizacji, które są mniejsze, ale wyjątkowo ważne dla jakości życia społecznego w Polsce. Prezes KIG zadeklarował też pełną gotowość Izby do włączenia się w przygotowania nowego ładu w zakresie dialogu społecznego. 

Paradoksy dialogu

Krytyczne głosy na temat ustawy o RDS, dotyczące szczególnie kwestii reprezentatywności, pojawiały się już od czasu prac nad tą ustawą w 2015 roku. Przypomnijmy, że RDS jest następczynią Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych. KIG oraz inne mniejsze organizacje gospodarcze i związki zawodowe od początku prac nad ustawą podważały kryterium reprezentatywności RDS. Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych zwracała uwagę na potrzebę poszerzenia spektrum organizacji obecnych w Radzie i dopuszczonych do procesów decyzyjnych. Warto wskazać, że wielkimi nieobecnymi instytucji dialogu są między innymi: samorząd terytorialny, gospodarczy i rolniczy, a także organizacje pozarządowe, konsumenckie i ekologiczne. Krytykowano także – szczególnie robiła to Fundacja Batorego - szybki i nieprzejrzysty sposób procedowania ustawy. Zwracano uwagę na ważny paradoks. Z jednej strony nowa ustawa nadawała szerokie uprawnienia Radzie, w tym uwzględniała rotacyjny charakter jej przewodniczenia, wydzielała odrębne niezależne biuro do jej obsługi oraz definiowała następujące cele jej działania: 

• Zapewnienie warunków rozwoju społeczno-gospodarczego i dbanie o innowacyjność, konkurencyjność i społeczną spójność.
• Realizację zasady partycypacji i solidarności społecznej.
• Poprawę jakości polityk publicznych państwa.
• Wspieranie dialogu społecznego na poziomie samorządowym poprzez powołanie wojewódzkich RDS.
• Dbanie o pokój społeczny. 

Z drugiej strony struktura jej uczestników oraz podejście rządu wskazywały na kontynuację praktyk Komisji Trójstronnej, czyli na faktyczną marginalizację tej instytucji przez władze wykonawczą. Dzieje się tak pomimo szerokiego zakresu zadań wynikających z ustawy. Codzienną praktyką jest pomijanie głosu strony społecznej w procesie legislacyjnym, także wobec strategicznych planów rządu. 

Na samym początku pandemii, podczas uchwalania przez Sejm pierwszych pakietów ustaw antykryzysowych, nastąpiła niezwykle wymowna próba zmiany ustawy o RDS. Gdyby artykuł ten utrzymał się dłużej, premier mógłby dzisiaj odwołać ze składu Rady każdą osobę, postępującą niezgodnie z pryncypiami dialogu społecznego. Odrzucenie tych zapisów wymuszone zostało solidarnym naciskiem wszystkich organizacji związkowych i pracodawców, ale pokazuje sposób myślenia niektórych środowisk politycznych o niezależności i podmiotowym traktowaniu instytucji publicznych i partnerów społecznych. Model przywództwa politycznego w Polsce od wielu lat nie służy rozwojowi dialogu społecznego. W 2013 roku, wskutek wyjścia z Komisji Trójstronnej związków zawodowych, protestujących przeciwko niewywiązaniu się ówczesnego rządu z umowy społecznej, uzgodnionej po kryzysie finansowym 2008 roku, ciało to przestało funkcjonować. Transformacja lat 90. także skupiała się raczej na szybkich decyzjach i wcielaniu reform w życie, a nie na instytucjach zapewniających ich jakość i ład społeczny. Zatem, można powiedzieć, że lekcja wobec instytucjonalnego dialogu społecznego jest wciąż do odrobienia. Na tym tle wyróżniało się szczególne zaangażowanie trzech ważnych ministrów wnoszących ogromny wkład w rozwój instytucji dialogu: Andrzeja Bączkowskiego, Longina Komołowskiego oraz Jerzego Hausnera, dla których dialog społeczny był jednym z najważniejszych elementów demokracji. Niestety większość polityków różnych opcji nie podzielała ich poglądów. 

Zasadnym wydaje się zatem pytanie, czym jest dialog społeczny? To formuła zbudowana w XIX wieku jako reakcja na fatalne warunki pracy milionów pracowników oraz narastające nastroje rewolucyjne. Zakładała tworzenie instytucji, które miały mediować między kapitalistami a robotnikami i dbać o bardziej zrównoważony rozwój i ład społeczny. Oczywiście zadania dialogu społecznego od tamtej pory ewoluowały, ale wciąż koncentruje się on w dużej mierze na takich właśnie aspektach. Definicja ministerialna brzmi następująco: „[dialog społeczny] jest pojęciem obejmującym całokształt wzajemnych relacji pomiędzy związkami zawodowymi i organizacji pracodawców. Obejmuje także stosunki (dwustronne lub trójstronne) z organami państwowymi, jak rząd i jego agendy, samorząd lokalny i inne instytucje państwowe. […]  Dialog społeczny może mieć charakter zinstytucjonalizowany (sformalizowany). W dialogu zinstytucjonalizowanym negocjacje zbiorowe prowadzone są przez specjalnie powołane do tego celu instytucje, rady czy komisje, działające na podstawie aktów prawnych lub przyjętych porozumień […] Pozainstytucjonalny dialog realizowany może być poprzez zawieranie układów zbiorowych pracy oraz konsultacje i opiniowanie, będące realizacją uprawnień organizacji partnerów społecznych, wynikających z ustawodawstwa ich dotyczącego”. 

Dialog Społeczny w Konstytucji RP 

Preambuła: (...) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. 

Art. 20: Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Miara demokracji

Jacek Męcina, kluczowy ekspert w dziedzinie pracy i dialogu społecznego, przyznaje, że zakres tematów, jakimi powinna się zajmować RDS musi ulegać poszerzaniu zgodnie z dynamiką rozwoju społecznego. Spektrum problemów obejmuje niemalże wszystkie dziedziny społeczno-ekonomiczne, od edukacji, przez stosunki pracy, na bezpieczeństwie publicznym kończąc. Męcina stwierdza także, że – w pewnym sensie – miarą rozwoju dialogu społecznego jest jego poszerzanie o aspekty typowe dla tzw. dialogu obywatelskiego, włączającego nowych aktorów życia publicznego. Kluczowe pytanie brzmi tylko, jak tego dokonać? 

Skoro RDS została zmarginalizowana, a jej poprzednie wcielenia nigdy nie uzyskały właściwej mocy działania, to czy jest o co toczyć spór? W mojej ocenie warto walczyć o instytucje dialogu społecznego z jednego podstawowego powodu. Są one bowiem papierkiem lakmusowym stanu polskiej demokracji – zarówno jakości ustroju, jak i kultury demokratycznej. Pełnią one, a w zasadzie powinny pełnić, kluczową rolę pomostu między światem polityki oraz życiem publicznym, gospodarczym i społecznym. Są doskonałym narzędziem budowania kapitału społecznego, a więc zaufania do ludzi i instytucji. A Polsce z tym zaufaniem sytuacja jest doprawdy tragiczna. Indeks zaufania stworzony przez CBOS (2018 r.) okazał się indeksem jego braku – prawie 70 proc. z nas nie ufa innym ludziom oraz instytucjom wokół nas. Dialog społeczny jest też narzędziem budowania świadomości i umiejętności poszanowania różnorodności poglądów, włączania do życia publicznego i procesu decyzyjnego nowych grup społecznych, uczenia, że spory i różnice zdań są normalne, a najlepszą drogą do ich konstruktywnego wykorzystania jest dialog i pokojowe rozwiązywanie konfliktów. 

Jeśli zatem na poważnie myśleć o nowych ładzie w zakresie dialogu społecznego, to uwzględnić należy przynajmniej trzy kluczowe wymiary wymagającego redefinicji. 

Po pierwsze, ulec zmianie powinna obecna formuła reprezentatywności. RDS nie jest dzisiaj reprezentantem wszystkich najbardziej zaangażowanych podmiotów życia społeczno-ekonomicznego. Reprezentatywność ma charakter proceduralny i daleki od dynamiki zmian społecznych. Dodać do tego można brak mechanizmu weryfikowania liczby osób zatrudnianych w danych podmiotach – szczególnie dotyczy to organizacji przedsiębiorców. RDS premiuje też największe organizacje i centrale związkowe. Jednocześnie mamy do czynienia z powstawaniem nowych aktorów życia publicznego, całej palety nowoczesnych form partycypacji związanych z rozwojem społeczeństwa informacyjnego, podejmowania działań sieciowych i tzw. demokracji medialnej, co pokazuje, jak zmienia się Polska i świat wokół nas. Ważnym katalizatorem zmian wydają się w tych warunkach nowe ruchy społeczne. Za kluczowe wyróżniki ruchów społecznych Claus Offe uznaje przekraczanie granic instytucjonalnych i ideologicznych. Pierwszy element definicji dotyczy działania poza sformalizowanymi organizacjami: związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców, partiami politycznymi, etc. Natomiast przekraczanie granic ideologicznych oznacza odejście od jednoznacznych podziałów na lewicę i prawicę. Nowe ruchy społeczne zawiązują wiele taktycznych sieciowych sojuszy wokół spraw i problemów społecznych wymagających rozwiązania. Wpływają też na sposób działania dotychczasowych organizacji starego typu. Wiele nowych podmiotów wybiera lżejsze formy działania, dzięki czemu są bliżej reprezentowanych grup społecznych, lepiej wsłuchują się w ich potrzeby i pełnią ważną rolę platformy artykułowania bolączek i postulatów zróżnicowanych środowisk. Co ciekawe, z doświadczeń międzynarodowych i krajowych wiadomo, że pomimo wywodzenia się z różnych środowisk ideowych, zdecydowana większość z nich akcentuje w swojej agendzie problematykę pracy jako fundamentalnie ważną. Wiele z nich nastawionych jest na kontestację instytucji publicznych, w tym zajmujących się dialogiem społecznym. Jarosław Urbański z Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza (OZZIP), krytycznie ocenia próbę wciągania związków zawodowych w „pozorowany” dialog, który często jest traktowany jedynie instrumentalnie w celu osłabienia strony pracowniczej. Krytycznie odnosi się także do wizji „rzecznictwa” i tworzenia przez wybranych członków poczucia bycia ambasadorami grup społecznych, co nieuchronnie wiąże się z tworzeniem wąskich gardeł informacji w celu ich kontrolowania. W jego opinii jedyną właściwą metodą jest znalezienie formuły faktycznego oddawania głosu „reprezentowanym”. Stąd elementem DNA Inicjatywy Pracowniczej jest ciągłe prowadzenie rozmów i wywiadów z pracownikami w całej Polsce oraz kolegialne metody zarządzania. Podobne punkty widzenia znaleźć można w różnych środowiskach.

Z kolei KIG słusznie podnosi potrzebę włączania samorządu gospodarczego, który ze względu na specyfikę swojego działania daje większe gwarancje dbania o etos przedsiębiorczości i polityki publiczne uwzględniające długookresowe interesy gospodarcze państwa jako całości. Mam przekonanie, że kluczem do myślenia o przyszłości instytucji dialogu społecznego musi być stopień ich inkluzywności. Dzisiaj mają one charakter znacząco ekskluzywny. 

Po drugie, wzmocnić należy instytucjonalną siłę RDS jako miejsca posiadającego właściwe kompetencje do prowadzenia szerszego niż dotychczas dialogu społecznego. Wymagałoby to zgody władzy wykonawczej i ustawodawczej na przesunięcie części jej uprawnień do RDS, a także obowiązek opiniowania przez Radę wszystkich istotnych projektów ustaw i programów rządu. Konieczne byłoby także zbudowanie zaplecza eksperckiego RDS w celu równoważenia bezpośredniego lobbingu prowadzonego na rzecz wąskich grup interesów. Od 2015 roku ciekawe propozycje wychodzą ze strony związków zawodowych. Jedna z nich, wysunięta przez NSZZ „Solidarność”, zakłada ideę utworzenia urzędu Rzecznika Dialogu Społecznego (na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich). Podobne głosy, choć inne w akcentach (np. funkcja dyrektora generalnego RDS) usłyszeć można ze środowisk OPZZ, FZZ, a także organizacji pracodawców - BCC czy Konfederacji Lewiatan. O słabości organizacyjnej i politycznej tej instytucji wielokrotnie wypowiadali się oficjalnie byli przewodniczący Rady - zarówno Henryka Bochniarz z Konfederacji Lewiatan, jak i Piotr Duda, szef NSZZ „Solidarność”. OPZZ podnosi ten problem w regularnie wydawanych oświadczeniach i analizach. Maciej Witucki, prezydent Konfederacji Lewiatan i wiceszef Rady, w osłabianiu RDS widzi świadomy zamysł polityków. Tymczasem, im silniejsza podmiotowość tej instytucji, tym większa może będzie jej rola w całym systemie politycznym.  

Po trzecie, należy odpowiedzieć sobie na pytanie o misję RDS. Mam wrażenie, że w całej palecie różnych stanowisk, dotyczących RDS, jedno wydaje się najgroźniejsze. Charakteryzuje się ono brakiem poczucia realizacji dobra wspólnego i – siłą rzeczy - skupieniem na doraźnych interesach poszczególnych organizacji, a nie na celach nadrzędnych zapisanych w ustawie oraz Konstytucji RP. Ponadto mamy do czynienia ze zbyt silną grą polityczną w- i wokół RDS. Obserwujemy powstawanie koalicji między partiami i poszczególnymi organizacjami (np. obecnie rząd i NSZZ „Solidarność”), co powoduje podejmowanie decyzji poza RDS i regułami przejrzystości. Jednocześnie to właśnie NSZZ „Solidarność” chce, aby Rada pełniła misję publicznego edukatora i strażnika wartości dialogu. To „Solidarność” opowiada się za wprowadzeniem problematyki demokracji pracowniczej, partnerstwa społecznego i wartości dialogu do programów nauczania, o czym w bardzo ciekawy sposób wypowiadał się Mateusz Szymański, ekspert NSZZ „Solidarność”. Podobne postulaty włączania dialogu do programów nauki o przedsiębiorczości dyskutowane były przez jedną z organizacji gospodarczych. Nie wyszły one poza zakres prac zespołów problemowych i nie zostały uwzględnione przez resort edukacji. Wskazują jednak, że rozmowa o wizji tej kluczowej instytucji dialogu społecznego jest wciąż możliwa. 

Uważam, że dziś zreformowana Rada Dialogu Społecznego mogłaby odegrać szczególnie ważną rolę w polskiej transformacji. Z jednej strony mamy „standard” koalicji rządowej i większości parlamentarnej uchwalającej ustawy czasami w ciągu jednej doby. Z drugiej strony mamy uliczne demonstracje z radykalnymi hasłami. W takich warunkach nie ma miejsca na prawdziwy dialog społeczny. Być może nowa formuła działania RDS mogłaby wypełnić tę lukę. Jeśli nie teraz, to w najbliższych latach.

Zapraszamy na debatę pt. Dialog społeczny - czy wszyscy mamy głos? Kliknij i dołącz do wydarzenia. 

________________________________

O autorze:

Konrad Ciesiołkiewicz - politolog, menadżer i psycholog, przewodniczący Komitetu Dialogu Społecznego KIG, prezes Fundacji Orange, członek zespołu „Laboratorium Więzi”.
ciesiolkiewicz.pl